Проаналізувавши положення законопроєкту №8084 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо унормування діяльності та державної реєстрації громадських організацій», ми висловлюємо підтримку нормі, що передбачає виключення терміна «всеукраїнських» із тексту Закону «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні» та базового закону про громадські об’єднання.
У контексті масштабної реформи соціальної сфери постає фундаментальне питання: кого держава визнає легітимним «голосом» спільноти? Ми переконані, що чинний формальний підхід, заснований на «всеукраїнському статусі», є архаїчним спадком радянської адміністративної системи, що оцінює репрезентативність за кількістю «печаток в областях», а не за реальним внеском у захист прав людини. Такий територіальний ценз є дискримінаційним і прямо суперечить імперативу Конвенції ООН про права осіб з інвалідністю, яка вимагає забезпечення участі всіх організацій незалежно від їхнього розміру чи географічного охоплення.
Ми закликаємо до остаточної зміни парадигми: відмови від бюрократичних привілеїв на користь європейського принципу ефективного та змістовного представництва, де право бути почутим у процесах прийняття державних рішень належить кожному дієвому об’єднанню громадян.
На сьогодні статус «всеукраїнської» громадської організації визначається виключно адміністративно-територіальним цензом (ст. 19 Закону України «Про громадські об’єднання»). Щоб мати право голосу на національному рівні, організація повинна мати осередки у більшості адміністративно-територіальних одиниць (мінімум 14 регіонів).
Чому цей підхід є хибним? Він не відповідає нормам Конвенції ООН про права осіб з інвалідністю (КПОІ); рекомендаціям, коментарям та зауваженням Комітету ООН з прав людей з інвалідністю до України; європейській практиці участі громадськості у процесі прийняття рішень; Конституції України та Національній стратегії із створення безбар’єрного простору в Україні на період до 2030 року (це ми детально обґрунтовуємо у додатку до цієї заяви).
Чинний Закон не вимагає доказів реальної діяльності, кількості членів з інвалідністю чи експертизи. Організація може мати 14 формальних осередків «на папері» і вважатися репрезентативною, тоді як потужна організація, що надає послуги тисячам людей у 5-10 областях, залишається «за бортом». Такий підхід маргіналізує організації, що представляють специфічні групи (наприклад, людей з орфанними захворюваннями, психічними порушеннями), які можуть не мати ресурсу на утримання всеукраїнської мережі, але є єдиними носіями експертизи.
В умовах окупації частини територій РФ вимога мати осередки у конкретній кількості регіонів є небезпечною або неможливою для виконання. Більше того, через внутрішню міграцію (внутрішнє переміщення) концентрація людей з інвалідністю може зміщуватися в окремі регіони, і саме регіональні організації там є найбільш ефективними.
Формування сучасної соціальної політики потребує оновлення підходів до взаємодії з громадянським суспільством. Перегляд критеріїв визначення статусу громадських організацій є важливим елементом розвитку демократичних процедур та практичної реалізації стандартів прав людини. У зв’язку з цим рекомендуємо під час доопрацювання законопроєкту № 8084 та інших законодавчих актів розглянути такі кроки:
1. Відмовитися від виключного застосування географічного критерію як умови репрезентативності.
Відповідно до статті 4(3) КПОІ, держава зобов’язана проводити тісні консультації та активно залучати осіб з інвалідністю через організації, що їх представляють. Репрезентативність таких організацій має оцінюватися з огляду на їхню фактичну здатність представляти інтереси осіб з інвалідністю, а не виключно на підставі територіального охоплення.
2. Запровадити прозорий механізм визначення організацій осіб з інвалідністю відповідно до стандартів КПОІ.
Визначення статусу організації осіб з інвалідністю доцільно здійснювати на основі критеріїв, узгоджених із Конвенцією та Загальними зауваженнями Комітету ООН, зокрема:
– провідна роль осіб з інвалідністю в управлінні та прийнятті рішень;
– відповідність діяльності принципу «нічого для нас без нас»;
– підтверджений досвід адвокації, надання послуг або реалізації програм в інтересах осіб з інвалідністю.
3. Гарантувати інклюзивні та доступні механізми участі у процесах формування політики.
З урахуванням статей 4(3) та 29 КПОІ, необхідно забезпечити рівний і недискримінаційний доступ організацій осіб з інвалідністю різного рівня — національного, регіонального та місцевого — до консультацій, робочих груп і інших механізмів участі у формуванні та реалізації державної політики, з особливою увагою до організацій, що представляють осіб з інвалідністю з підвищеним ризиком виключення.
Підписанти:
Громадська спілка “Всеукраїнське обʼєднання організацій в інтересах осіб з інвалідністю “Ліга сильних”, Виконавча директорка – Дарʼя Кукуріка
Харківська обласна фундація “Громадська Альтернатива”, Т.в.о. Президентки – Катерина Дайнеко
Громадська організація «ГО Бачити серцем», Голова правління – Олеся Яскевич
Громадська організація “Соціальна синергія”, Голова організації – Маріанна Онуфрик
Громадська організація «Всеукраїнське об’єднання осіб з інвалідністю «Група активної реабілітації», Виконавчий директор – Віталій Пчолкін
Громадська організація «Родина для осіб з інвалідністю», Голова Правління – Тетяна Шаповалова
Благодійна організація “Благодійний фонд “Незабутні”, Директорка – Ірина Шевченко
Громадська організація “Центр інформації про права людини”, Голова правління – Тетяна Печончик
Громадська організація «Центр експертних рішень та адвокації», Виконавчий директор – Антон Янченко
Громадська організація “Аутизм-Житомир”, Голова – Жанна Зарічна
Громадська організація “Інклюзивні студії ” Голова організації – Шнит Наталія
Благодійний фонд “Пацієнти України” Виконавчий директор – Інна Іваненко
Благодійна організація “СтратКом УА”, Директор – Ганна Бєлорусова
Громадська організація «Дніпровська ліга соціальних працівників», голова правління Оксана Верешко
ДОДАТОК
до спільної заяви у підтримку норми законопроекту №8084 «Про внесення змін до деяких законів України щодо унормування діяльності та державної реєстрації громадських організацій» про скасування «всеукраїнського статусу» для громадських об’єднань осіб з інвалідністю та невідповідність чинних підходів до положення «всеукраїнського статусу» громадських організацій вимогам Конвенції ООН про права осіб з інвалідністю та інших нормативно-правових актів
АНАЛІЗ ТА ОБГРУНТУВАННЯ ПОЗИЦІЇ
щодо норми про скасування «всеукраїнського статусу» для громадських об’єднань осіб з інвалідністю
1. Невідповідність Конвенції ООН про права осіб з інвалідністю (КПОІ)
Чинний підхід про «всеукраїнський статус» громадських організацій порушує Конвенцію ООН про права осіб з інвалідністю (КПОІ), зокрема обов’язок держави забезпечити повну та ефективну участь всіх організацій осіб з інвалідністю до процесу прийняття рішень.
Одним з базових принципів Конвенції є принцип повного й ефективного залучення та включення до суспільства (ст. 3 пункт «с»). Також серед загальних зобов’язань держави є (ст. пункт 4 (3)) те що під час розробки й застосування законодавства й стратегій, спрямованих на виконання цієї Конвенції, і в рамках інших процесів ухвалення рішень з питань, що стосуються осіб з інвалідністю, держави-учасниці тісно консультуються з особами з інвалідністю, зокрема дітьми з інвалідністю, й активно залучають їх через організації, що їх представляють.
Будь-які спроби звузити цей процес (наприклад, залишити можливість узгоджувати рішення лише з об’єднаннями «всеукраїнського» статусу) суперечать букві та духу Конвенції. На практиці це означає, що держава має активно залучати широке коло ГО осіб з інвалідністю на всіх рівнях – з міст, районів, областей – а не обмежуватися тільки однією «великою всеукраїнською спілкою».
Стаття 33 (3) Конвенції ООН про права осіб з інвалідністю закріплює, що «Громадянське суспільство, зокрема особи з інвалідністю й організації, що їх представляють, у повному обсязі залучаються до процесу моніторингу й беруть у ньому участь». Тобто, максимально широке коло ГО осіб з інвалідністю на всіх рівнях залучається до моніторингу виконання Конвенції. Особливого значення залученість ГО набуває в процесі євроінтеграції, оскільки Конвенція має квазіконституційний статус, тобто вищий юридичний статус ніж м’яке право ЄС, оскільки ЄС є самостійним учасником, а Україна має зобов’язання в межах адаптації законодавства, які має виконати. І тут роль ГО нагально необхідна.
Статус «всеукраїнський» – є звуженням, гарантованих Конвенцією ООН про права осіб з інвалідністю, прав та дискримінацією ГО за формальним статусом.
Зокрема Ст. №5 (2) цієї Конвенції закріплює, що “Держави-учасниці забороняють будь-яку дискримінацію за ознакою інвалідності й гарантують особам з інвалідністю рівний та ефективний правовий захист від дискримінації на будь-якому ґрунті” (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_g71#Text). Усунення ГО без статусу від консультацій є дискримінацією, звуженням прав, що позбавляє менші ГО представляти свої інтереси на національному рівні та впливати на прийняття законів які їх стосуються.
Також Ст. 29 Конвенції зазначає, що “держави-учасниці гарантують особам з інвалідністю політичні права й можливість користуватися ними нарівні з іншими та зобов’язуються:
b) сприяти створенню середовища, в якому особи з інвалідністю могли б ефективно й усебічно брати участь в управлінні державними справами без дискримінації та нарівні з іншими, і заохочувати їхню участь у державних справах, зокрема:
i) участь у неурядових організаціях та об’єднаннях, робота яких пов’язана з державним і політичним життям країни, зокрема в діяльності політичних партій і керівництві ними;
ii) створення організацій осіб з інвалідністю і вступ до них для того, щоб представляти осіб з інвалідністю на міжнародному, національному, регіональному та місцевому рівнях” (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/995_g71#Text).
2. Невідповідність рекомендаціям, коментарям та зауваженням Комітету ООН з прав людей з інвалідністю до України.
Ми апелюємо до прямих зобов’язань України. У Заключних зауваженнях до первинного звіту України (CRPD/C/UKR/CO/1, 2015) (https://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=ghWPWXVAGaYwoMwHi05uKJhvGx9JDc7owIgile47AZkDrhJAXK8tTkOfcGRFrPjB51%2Bx04NV1uGaWzpWOlFxQA%3D%3D) Комітет ООН з прав людей з інвалідністю прямо вказав на недоліки чинної системи. Цитата документу (Пункт 61):
«Комітет також рекомендує державі-учасниці забезпечити, щоб організації осіб з інвалідністю та інші громадські організації, які працюють на захисті прав осіб з інвалідністю, були де-юре залученими до всіх законодавчих, фінансових та політичних рішень, які можуть вплинути на осіб з інвалідністю». Тобто збереження вимоги про «14 областей» як фільтру для участі у формуванні політики прямо ігнорує цю рекомендацію. Комітет ООН каже: «незалежно від розміру та місця».
Загальний коментар Комітету ООН №7 (2018) чітко визначає, що зобов’язання України щодо тісних консультацій та активного залучення застосовується в усіх індикаторах (структурних, процесуальних, результативних), і що це має бути зроблено через їхні представницькі організації (URL: https://digitallibrary.un.org/record/3899396?ln=&v=pdf).
Зокрема, у даному Коментарі зазначено: “44. Держави-учасниці не повинні вимагати від організацій осіб з інвалідністю реєстрації як обов’язкової умови для участі в широких консультаційних процесах. Однак вони повинні забезпечити, щоб організації осіб з інвалідністю мали можливість зареєструватися і реалізувати своє право на участь відповідно до статей 4 (3) і 33 (3), надаючи безкоштовні та доступні системи реєстрації та сприяючи реєстрації таких організацій.
47. Консультації з організаціями осіб з інвалідністю повинні ґрунтуватися на прозорості, взаємній повазі, конструктивному діалозі та щирому прагненні досягти колективної згоди щодо процедур, які відповідають різноманітності осіб з інвалідністю.”
А також в п. 11 Коментаря №7 перераховується значна кількість ознак, які притаманні організаціям людей з інвалідністю і вони можуть бути місцевими, національними, регіональними або міжнародними за своїм масштабом.
В розділі C. Scope of article 4 (3) немає жодних прив’язок до статусу організації (міжнародна, загальнонаціональна…) для максимального можливого рівня залучення до консультацій. Що вкотре підтверджує, що необхідність статусу «всеукраїнський» є суттєвим звуженням прав, суперечить основоположним принцам Конвенції, самій її суті.
Зауваження Комітету ООН щодо України (2024). Заключні зауваження 2024 року (https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRPD%2FC%2FUKR%2F2-3&Lang=en)
Сесія Комітету ООН у 2024 році підкреслила існуючі прогалини, які будуть посилені, якщо не буде створено прозорого механізму участі ГО у прийнятті законодавчих рішень, які стосуються людей з інвалідністю:
1. Розрив між декларуванням та реальністю: Комітет відзначив, що існує «розрив між тим, як держава описує свою залученість до громадянського суспільства, і тим, як громадянське суспільство відчуває свою залученість». На пленарному засіданні 2024 року, Комітет прямо запитав українську делегацію про «приклади участі людей з інвалідністю та громадських організацій людей з інвалідністю в процесах ухвалення рішень».
2. Неефективність моніторингу: було зазначено, що існуючі механізми моніторингу неефективні для оцінки результатів. Вилучення статусу, який був частиною механізмів співпраці (навіть недосконалих), вимагає створення нового, ефективного механізму.
3. Фінансування ОГС: наголошується на недостатньому фінансуванні та включенні організацій, що представляють інтереси жінок з інвалідністю, у гуманітарне реагування, при тому, що більша частина коштів надходить до великих міжнародних організацій.
Отже, якщо системно тлумачити Конвенцію ООН про права осіб з інвалідністю, Загальні зауваження та рекомендації Комітету ООН з прав людей з інвалідністю для України, можна дійти одного висновку, що обмеження участі у процесі прийняття рішень лише всеукраїнськими організаціями створює ризик формальних консультацій «для галочки», у яких реальний вплив мають лише окремі учасники. Така практика імітацію участі та порушення принципу «активного залучення» (англ. active involement), позбавляє голосу значу кількість людей з інвалідністю та організацій, які їх представляють.
Відповідно, в законодавстві та в практиці мають бути передбачені механізми реального включення всіх зацікавлених організацій у процеси консультування, щоб уникнути «включення на папері» і гарантувати, що їхні зауваження впливають на кінцеві рішення на необхідному рівні – на міжнародному, національному, регіональному та місцевому рівнях.
3. Невідповідність європейській практиці участі громадськості у процесі прийняття рішень
Практика Європейського Союзу та Європейського форуму осіб з інвалідністю (EDF) показує інший шлях. EDF є парасольковою організацією, яка об’єднує десятки різних організацій — як національних рад, так і європейських мереж по конкретних типах інвалідності. Ефективна національна політика будується не на монолозі однієї «всеукраїнської» структури, а на інклюзивних консультаціях, де голос організації батьків дітей з інвалідністю з маленького міста має бути почутий нарівні з великою спілкою, якщо питання стосується їхніх прав.
Ми пропонуємо перехід від формального критерію (кількість офісів) до змістовного критерію (експертиза та захист прав). Це відповідає Кодексу кращих практик участі громадськості у процесі прийняття рішень Ради Європи CONF/PLE(2009)CODE1. Зокрема, в Кодексі наголошено: «Участь НУО у процесі прийняття рішень… дозволяє громадянам (включаючи тих, хто належить до меншин або вразливих груп) бути почутими, забезпечуючи, щоб жоден голос не був проігнорований… Органи державної влади повинні забезпечити відкритість консультаційного процесу для всіх зацікавлених НУО». (https://rm.coe.int/16802eeddb)
Загалом, збереження старої моделі, за якої одна всеукраїнська організація представляє позицію всіх організацій осіб з інвалідністю в процесах прийняття рішень, призводить до монополізації представництва людей з інвалідністю. Такий підхід не відповідає вимогам Конвенції ООН про права осіб з інвалідністю, яка передбачає діалог з усіма організаціями осіб з інвалідністю. Відсторонення малих і місцевих ОГС через формальний «географічний ценз» фактично позбавляє їх можливості брати ефективну участь у суспільному та політичному житті, порушує принцип “нічого для нас без нас”.
4. Невідповідність Конституції України.
Конституція України прямо встановлює, що будь-яке обмеження прав, зокрема права на участь і рівність об’єднань, має бути чітко визначене законом. Збереження моделі, за якої одна всеукраїнська організація висловлює позицію всіх громадських організацій, не лише суперечить Конвенції ООН про права осіб з інвалідністю, а й порушує базові конституційні принципи рівності, свободи об’єднання та участі громадян в управлінні державними справами. Посилання на адміністративну «неефективність», «недоцільність» чи «затратність» не можуть бути виправданням для обмеження конституційних прав.
Система, що надає переваги громадським організаціям за географічним принципом, суперечить принципу рівності всіх суб’єктів права. Відповідно до частини п’ятої статті 36 Конституції України, «усі об’єднання громадян рівні перед законом». Встановлення пріоритету для всеукраїнських організацій порівняно з іншими громадськими об’єднаннями у доступі до формування державної політики, зокрема через участь у консультативних процедурах та органах центральної влади, порушує цей принцип.
Стаття 38 Конституції України гарантує громадянам право брати участь в управлінні державними справами. Участь громадських організацій у консультативних процесах є однією з форм реалізації цього права. Практика, що ігнорує малі та місцеві організації громадянського суспільства, фактично обмежує конституційне право значної кількості громадян — членів таких об’єднань та спільнот, яких вони представляють — на участь в управлінні державою та прийнятті рішень, які безпосередньо стосуються їх.
5. Невідповідність Національній стратегії безбар’єрності.
Національна стратегія із створення безбар’єрного простору в Україні на період до 2030 року (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 квітня 2021 р. № 366) має на меті забезпечити доступність та рівні можливості для всіх громадян в Україні. Ймовірне збереження статусу «всеукраїнський» викличе протиріччя з Національною стратегією безбар’єрності. Реалізація Національної стратегії із створення безбар’єрного простору в Україні (зокрема напрямок «Суспільна безбар’єрність») передбачає залучення широкого кола громадськості до процесів прийняття рішень.
Взаємодія з організаціями, що мають всеукраїнський статус, обмежить участь нових громадських організацій, у тому числі ініціатив, створених ветеранами та молоддю з інвалідністю, які не мають всеукраїнського охоплення, але володіють належною експертизою та спроможністю, у процесах реалізації Стратегії.
Отже, ми не можемо будувати нову соціальну політику старими методами. Зміна підходу до визначення статусу громадських організацій — це тест на зрілість нашої демократії та реальну, а не декларативну відданість правам людини. Ми пропонуємо парламентарям при доопрацюванні законопроєкту №8084 та інших законодавчих актів:
1. Скасувати географічний критерій як єдину умову репрезентативності. Наявність осередків у 14 областях не гарантує захист прав. Критерієм має стати спроможність, експертиза та верифікована діяльність в інтересах осіб з інвалідністю.
2. Розробити механізм підтвердження репрезентативності. Визначати статус організації на основі прозорих критеріїв: залучення осіб з інвалідністю до управління (принцип «нічого для нас без нас»), досвід реалізації проєктів, надання соціальних послуг, а не кількості печаток у регіонах.
3. Забезпечити інклюзивний діалог. Гарантувати право на участь у консультаціях, робочих групах та розподілі фінансування для організацій осіб з інвалідністю різного масштабу, особливо тих, що представляють вразливі та малочисельні групи, які не можуть апріорі мати всеукраїнського покриття.
Юристовська Анастасія